立足“和解”内涵实质性化解行政争议
和解,是指重归于好、不再争执的意思,行政检察实践中的促成和解是指检察机关通过公开听证、释法说理、心理疏导等方式,促成行政机关与当事人消除分歧,就行政法律关系的权利归属或者义务承担达成协议,从而实质性解决行政争议的一种方式。促成和解在中国有着古老的传统,历来为政府所提倡,也为当今的检察工作注入了源头活水。当前,社会整体正处于转型期和矛盾多发期,包括行政争议在内的各类争议数量处于持续上升态势,检察机关促成和解工作对于快速解决行政纠纷、妥善化解行政争议、减轻行政相对人诉累、提高司法效率、促进社会和谐稳定具有重要意义。《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》第 55条规定:“人民检察院在办理民事诉讼监督案件过程中,当事人有和解意愿的,可以建议当事人自行和解。”《人民检察院行政诉讼监督规则(试行)》没有对建议、引导、促成和解进行规定,但是可以参照适用《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》的规定。因此,在行政诉讼监督过程中,检察机关可以开展建议、引导、促成和解(统称促成和解)工作。
探析促成和解范围。一是行政机关必须对促成和解的案件有自由裁量权。传统行政法观点认为“公权力不可处分”“行政意志优于私人意志”。但是,事实上公权力并非绝对不可处分,依法行政和协商行政可以互相并存。有关文件明确提出“积极探索和完善行政诉讼和解制度”。我国行政诉讼法第60条规定:“人民法院审理行政案件,不适用调解。但是,行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。”《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第23条第1款规定:“人民法院审理行政协议案件,可以依法进行调解。”最新的行政法立法认可“协商行政”,并对可协商的行政行为作出一定限制。根据上述规定,检察机关在实践中可以对行政机关具有自由裁量权的行政赔偿、行政补偿、行政协议等案件依法调解,促成和解。二是以合法、自愿为前提。行政机关和行政相对人必须遵守法律规定,在检察机关的组织下自愿就行政争议进行协商,不能存在欺诈、胁迫、乘人之危等可撤销的法律行为,不能凭借一方优势强迫对方同意和解方案,不能为息事宁人无条件满足对方诉求。检察机关必须“以事实为依据,以法律为准绳”,坚持法治思维,坚守法律底线,明辨是非,在促成和解过程中发现行政相对人诉求不合法不合理但行政机关无底线满足的,绝不能“和稀泥”,更不能混淆黑白、放弃原则,应当坚决予以监督。三是不得损害第三人合法权益和社会公共利益。检察机关促成和解解决的是行政机关和行政相对人双方的利益,不涉及第三人利益,不得随意为第三人施加负担,不能损害社会公共利益。
把握促成和解介入时机。行政诉讼中的促成和解一般分为诉前和解、诉中和解和诉后和解。一是诉前和解与诉中和解。关于检察机关能否探索在行政复议阶段和法院审判阶段促成和解的问题,因为没有明确法律规定,笔者建议,检察机关应恪守检察权的边界、恪守“有限监督”的原则,不轻易介入此类案件的和解工作。即使受邀请参与诉前、诉中和解,检察机关应以专业的法律服务与复议机关和法院共同促成矛盾化解。二是诉后和解。行政诉讼判决后的生效裁判监督、审判人员违法监督和行政执行监督是检察机关行政检察业务的法定监督范围。检察机关应当聚焦法院驳回起诉但行政相对人诉求合法合理、法院裁判错误导致行政争议未实质性化解、行政行为错误导致行政相对人权益受损等案件,主动担当作为,积极组织调解,促成行政机关和行政相对人达成和解,平稳高效化解矛盾。
研判促成和解风险评估。因行政相对人申请行政检察监督案件大多数是疑难复杂的案件,检察官在办案时应认真落实司法办案风险评估与预警机制,坚持每案必评,对可能引发社会稳定风险的案件,进行分析研判、论证评估,制定防范和处置预案,及时向有关部门发出预警通报,主动做好释法说理、心理疏导、协调联络、司法救助等风险防范和矛盾化解工作,坚决防止引发次生矛盾,有效预防和减少办案风险发生。对涉及人数多、可能引发群体性事件等有重大风险的案件,及时向地方党委和政府汇报,争取多方面支持,最大限度地把矛盾解决在当地,预防重大社会风险发生。
实质性化解争议,促成和解。一是用好公开听证。检察机关应当积极开展公开听证,为行政相对人和行政机关提供充分表达诉求、深入接触、消弭分歧、消解不满情绪、达成谅解的平台,在听证中促成双方和解。二是做好心理疏导。申请监督的行政相对人往往因多年诉讼和信访,心理怨气较重,有时情绪比较激动,检察机关应充分理解行政相对人的委屈和不易,做好层层递进和长期心理疏导的工作,让行政相对人充分感受到司法关怀、检察温度,为行政相对人最终解开心结、与行政机关和解奠定基础。三是将释法说理贯穿始终。检察官在促成和解工作中适时、主动以案释法,对行政争议相关的案件事实、适用的法律条文、涉及的司法政策等进行答疑解惑,对和解方案的利弊得失进行讲解说明,坚持以法为据、以理服人、以情感人,努力促成双方达成一致。同时,检察官应秉持客观公正立场,以适度参与为原则,避免成为行政机关、行政相对人一方的代言人,更不可代替任何一方作出最终决定。
除此而外,还要持续跟进,监督和解协议落实落地。行政机关和行政相对人应当遵守诚实信用原则,守信践诺。若行政机关不履行和解协议的,检察机关可以根据《人民检察院检察建议工作规定》第11条规定,向行政机关提出改进工作的检察建议。被建议单位在规定期限内经督促无正当理由不予整改或者整改不到位的,检察机关可以根据《人民检察院检察建议工作规定》第25条规定:“经检察长决定,可以将相关情况报告上级人民检察院,通报被建议单位的上级机关、行政主管部门或者行业自律组织等,必要时可以报告同级党委、人大,通报同级政府、纪检监察机关。符合提起公益诉讼条件的,依法提起公益诉讼。”若行政相对人不履行和解协议的,检察机关可以探索向征信机构通报情况,建议将不履约的行政相对人纳入失信责任人名单并承担相应后果。
(作者单位:浙江省慈溪市人民检察院 朱红晖 刘东杰)
