对行政法规、地方性法规、司法解释开展备案审查，是宪法法律赋予全国人大及其常委会的一项重要职权，是全国人大及其常委会履行宪法监督职责的一项重要工作，是符合中国国情、具有中国特色的一项宪法性制度设计，是保障宪法法律实施、维护国家法制统一的制度安排。
中央有要求社会有关注法律有规定公民有诉求
向权力任性亮剑备案审查取得突破性进展
法制日报记者 朱宁宁
对行政法规、地方性法规、司法解释开展备案审查，是宪法法律赋予全国人大及其常委会的一项重要职权，是全国人大及其常委会履行宪法监督职责的一项重要工作，是符合中国国情、具有中国特色的一项宪法性制度设计，是保障宪法法律实施、维护国家法制统一的制度安排。
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视宪法实施和监督，强调加强备案审查工作。2013年党的十八届三中全会提出，健全法规、规章、规范性文件备案审查制度。2014年党的十八届四中全会提出，加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。党的十九大报告提出，加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。
回顾五年来十二届全国人大各项工作，备案审查工作无疑是亮点之一。数据显示，截至2017年12月上旬，全国人大常委会办公厅共接收报送备案的规范性文件4778件，其中行政法规60件，省级地方性法规2543件，设区的市地方性法规1647件，自治条例15件，单行条例248件，经济特区法规137件，司法解释128件。十二届全国人大以来，共收到公民、组织提出的各类审查建议1527件，其中2017年度1084件。
“中央有要求、社会有关注、法律有规定、公民有诉求，备案审查工作取得成效，应该说是一个从上到下、大家共同期待的结果，也是共同努力推进的一项重要工作。”全国人大常委会法制工作委员会备案审查室主任梁鹰用“突破性”三个字来形容本届全国人大常委会的备案审查工作。“可以说，备案审查工作越来越受到关注，是法治进步的重要体现。”
每个审查建议都得到认真对待
十二届全国人大以来，全国人大常委会将备案审查工作列入每年的工作要点和立法监督工作计划，全国人大常委会领导多次就加强和改进备案审查工作作出阐述、提出要求、作出部署，明确指出备案审查制度具有两重基本功能:一是保证中央令行禁止；二是保证宪法法律实施，同时还要发挥备案审查对提高地方立法质量的积极作用。
2017年12月，全国人大常委会法工委主任沈春耀向全国人大常委会报告了备案审查工作情况，这是全国人大常委会历史上首次听取有关备案审查工作报告，今后还将成为制度性工作安排。据沈春耀介绍，五年来，法工委对报送备案的60件行政法规、128件司法解释逐件进行主动审查研究。审查发现5件司法解释存在与法律不一致或者其他问题，及时研究提出处理意见。
对于收到的审查建议，法工委逐一进行审查研究，先后对有关道路交通管理、建设项目审计、计划生育管理、著名商标制度等地方性法规和有关附条件逮捕、夫妻共同债务承担等司法解释中存在的问题提出处理意见、积极督促纠正。与此同时，针对涉及预算审查监督、地方选举制度、行政审批制度改革、自然保护区等内容的地方性法规中存在的与上位法规定不一致等问题，有重点地进行专项审查研究，督促予以纠正。
从接到审查建议，然后登记、发函给相关制定主体、进行各方沟通、得到反馈意见、提出研究意见，再到让制定主体提出处理结果的意见，最终将结果反馈给提出审查建议的社会组织或者公民……尽管审查建议提出的主体不同、内容也不同，但是法工委对每一个建议的工作流程都一丝不苟。“每一个审查建议，我们都是有件必审、有件必复，不管是谁提出，我们都会认真审查，都会将结果反馈回去，确保备案审查工作发挥应有的作用。”梁鹰说。
每位公民都可以撬动制度的变革
之所以说备案审查制度重要，原因之一就在于它是保障和维护公民基本权利的重要制度设计。但一直以来，出于各种原因，备案审查都给人一种神秘感，很多普通民众都认为备案审查很“高大上”，觉得距离自己很远。如今，这种情况发生了巨变。数据显示，十二届全国人大以来，法制工作委员会共收到公民、组织提出的各类审查建议1527件。
民有所呼，我有所应。对于收到的各类审查建议，法工委逐一进行认真研究，对审查中发现存在与法律相抵触或者不适当问题的，积极稳妥作出处理。浙江省1位公民就《杭州市道路交通安全管理条例》提起审查建议；内蒙古自治区1位公民就有关司法解释规定“附条件逮捕”制度提起审查建议；4位劳动法专家就地方计生条例中“超生就辞退”规定提起审查建议；108位研究生就多地著名商标法规提起审查建议；中国建筑业协会就地方审计条例中“审计结果作为建设工程竣工结算依据”规定提起审查建议；2017年十二届全国人大五次会议期间，有45位全国人大代表分别联名提出五件建议，要求对最高人民法院制定的《关于适用〈中华人民共和国婚姻法〉若干问题的解释(二)》第二十四条关于夫妻共同债务承担的规定进行审查……这些建议经全国人大常委会法工委审查后，相应的法规、文件被要求修改或叫停。通过媒体公开后，更是引起社会强烈反响。
尤其值得一提的是，自去年12月十二届全国人大常委会第三十一次会议首次听取备案审查工作报告以来，社会各界高度关注并反响强烈，审查建议的数量和内容都有所变化。不到两个月时间，全国人大常委会法工委共收到3000多件审查建议，超过前五年的总和。
“备案审查工作之所以取得这么多的突破性进展，成为大家关注的重点、焦点、热点，主要得益于过去五年党和国家极不平凡的大背景。”谈及备案审查工作为何会突然间变得这么“炙手可热”，梁鹰认为与四个因素密不可分:
一是重要性凸显。“法制统一是整个国家政治统一的基础，也是政治统一的根本保障。强调维护国家法制统一，从根本上讲就是为了保障国家政治统一。备案审查工作就是要确保中央政令畅通，防止政治多门、法治多门，确保党中央集中统一领导。”梁鹰说。
二是关注度提升。从党的十八届三中、四中全会提出加强备案审查工作，到党的十九大提出推动合宪性审查工作，中央对备案审查工作的关注度在提升，社会各方面的关注度也在提升。
三是工作力度加强。去年底，全国人大常委会首次对外公布一大批存在问题的法规和司法解释，备案审查工作真正开始亮剑，这些都引起了广泛关注。
四是工作机制创新。“围绕增强备案审查工作的刚性，我们采取了一些具体的程序、步骤，从督查、约谈到函询等。特别是过去一年充分借助媒体的力量来扩大社会影响，让全社会广泛关注备案审查制度，这些都起到了很好的作用。”梁鹰说。
每项地方立法权行使都不能“任性”
对于气象探测设置行政许可、规定一个公共厕所里不能出现几只苍蝇、预算审查监督内容超出本级人大及其常委会的职权范围、为了能利用税收减免政策来招商引资违背了税收法定基本原则……曾几何时，一些地方性法规突破法律规定，极大地损害法律尊严，造成了十分严重的后果。对于这些“雷人法规”，全国人大常委会法工委发起专项审查，专门针对这种破坏法治的“任性”。
本届全国人大以来，法工委会多次开展专项审查。2015年，对与法律修改内容有关的107件地方性法规逐件进行审查研究，督促地方人大常委会对30件与修改后的法律规定不一致的地方性法规及时作出修改。2017年6月，在党中央通报甘肃祁连山自然保护区存在的突出问题及其深刻教训后，对专门规定自然保护区的49件地方性法规集中进行专项审查研究，并于9月致函各省、自治区、直辖市人大常委会，要求对涉及自然保护区、环境保护和生态文明建设的地方性法规进行全面自查和清理，杜绝故意放水、降低标准、管控不严等问题。
为防止久拖不决，2018年2月8日，法工委正式向有关地方人大常委会发送督办函，督促有关地方修改相关地方性法规，要求有关地方尽快落实并在今年3月底前复函，尚没有修改废止的，要明确工作计划和时间安排，确保真正做到“有错必纠”。
据了解，开展“回头看”将是今年备案审查的第一项重点工作。防止出现“你提你的，我做我的”以及对审查研究意见不理不睬不办的现象发生。除了“回头看”，备案审查工作还将重点针对设区的市立法中出现的问题，环境生态保护领域法规中存在的一些问题，部门规章、地方政府规章、地方“两院”规范性文件中存在的问题。
推进信息平台建设实现备案全覆盖
近年来，备案审查信息平台建设取得了突破性进展。经过努力，全国人大备案审查信息平台已于2016年底开通运行。1949年以来现行有效的行政法规、司法解释和1979年授予地方立法权以来现行有效的地方性法规已经按照统一的格式标准全部上传至备案审查信息平台。2017年1月1日以后新制定的地方性法规已经逐件开展电子报送备案，今后新制定的行政法规、司法解释也将逐件开展电子报送备案。
除全国人大备案审查信息平台之外，现在已有18个地方已经建成或者基本建成地方备案审查信息平台，还有其他13个地方正在抓紧进行。据了解，今年上半年，所有省一级的备案审查信息平台都要建成，并逐步往设区的市延伸。互联互通的备案审查平台建立起来后，公民、组织就没必要通过写信，而是可以直接在网上提出审查建议。
沈春耀表示，下一步，将加强备案审查工作，坚决纠正违宪违法问题，只要规范性文件的制定主体属于人大监督对象，其制定的规范性文件都应当纳入备案审查范围，实现备案全覆盖；加强备案审查制度建设，制定统一的工作规范，逐步实行按年度向常委会报告备案审查工作情况制度；加强能力建设；加强理论研究；加强对地方人大的指导。
