长江生态环境保护：一个基层检察院的探索
原标题：一个基层检察院的探索
长江是我国的第一大河，也是我们的“母亲河”。长久以来，长江以其得天独厚的水资源、丰富多样的渔业资源以及强大畅通的航运能力，为我国社会经济发展提供了重要保障和支撑。
然而，随着现代化进程的加快推进，长江生态资源环境也遭受到前所未有的破坏：非法捕捞严重，导致长江渔业资源日趋减少，生物多样性受损；非法采砂现象屡禁不止，对长江水文环境、通航和堤坝安全造成严重威胁；一些危险化学品码头、锚地等存在着诸多安全隐患，一旦发生事故后果将不堪设想……
加强对长江生态环境资源的保护，迫在眉睫，刻不容缓。
“巨响”爆出长江生态保护漏洞
据相关报道，现在长江流域废水排放总量占全国40%以上，每年排入长江的污水有300万吨，其中有毒污染物300多种，流域内还有近30%的环境风险企业位于饮用水源地较近的范围，沿线上亿城镇居民的饮用水又主要依赖长江，这是一个巨大的环境悖论。
2017年2月17日傍晚6时许，“轰”的一声巨响，长江南京夹江段一艘装载危险化学品船只发生爆燃，造成4人死亡，万幸的是船上装载的800吨危险化学品没有泄漏，否则将危及整个长江下游生态环境。
“巨响”震惊了长江，同时也敲响了人们保护长江的警钟。
但是，巨响过后，江苏省南京市鼓楼区检察院在介入办案时发现，处理该起事故究竟属于哪个部门的职责范围，却成了一个问题。
类似问题还出现在另一起案件中。
该案案发地位于长江南京段的一段滩涂，滩涂上近1400亩国家级生态公益林被租赁给他人经营谋利，林木被砍伐殆尽，长江土地资源、水资源、森林资源受到严重破坏。但办案人员发现，林木及滩涂到底是由水利河道部门还是国土部门抑或农林部门负责管理，竟然没有明确的规定。
“长江流域管理涉及多个部门，条块分割、部门分割现象严重，管辖权或相互交叉，或难以衔接，或存在‘真空地带’，容易造成‘多头治理，九龙治水，谁都不愿管’的局面，非但难以形成保护合力，甚至还会出现相互推诿、掣肘的情况。”南京市鼓楼区检察院检察长朱赫说，以危化品管理为例，监管部门涉及安监、公安、质监、环保、交通运输、卫生等多个部门，但权责不明确，又缺少统一协调机构，极大影响了监管工作的顺畅、有序、有效开展。
检察院牵头成立保护联盟
2017年6月5日，世界环境日当天，由南京市鼓楼区检察院牵头，南京市环保局、海事局等11家行政机关以及南京大学、南京港集团等40余家高校、企事业单位参与的“鼓楼长江生态环境资源保护联盟”（下称“联盟”）在南京成立，并通过了《鼓楼长江生态环境资源保护联盟章程》。章程明确，联盟的宗旨是以保护长江南京段生态环境资源为主线，凝聚保护合力、提升保护水平；联盟的任务是加强联盟成员间的交流与合作，共同研究解决长江南京段淡水、渔业、林业、江砂、湿地等多种生态资源保护过程中存在的突出问题，有效预防和减少破坏长江生态环境的事件发生。
按理说，成立长江生态环境资源的保护联盟，应该由环保等政府部门牵头，作为一家基层检察院，为何要挑这个头？
其实，早在2014年，鼓楼区检察院就从渔业资源保护入手，设立了资源环境保护检察官办公室，并与长江航运公安局南京分局及渔政部门会签了“两法衔接”规范文件，建立了长江渔业资源协作保护机制。三家单位在长江禁渔期内开展了联合执法工作，半个月内即立案查处非法捕捞水产品犯罪案件9件19人，打破了2008年该罪追诉标准公布以来“零查办”的局面。在此基础上，该院又联合行政执法机关、公安机关建立了长江渔业资源、淡水资源、江砂资源、林业资源协作保护机制，共同签署《关于建立长江流域渔业资源保护行政执法与刑事司法衔接工作机制的若干意见》，形成保护长江生态环境的工作合力，为长江“黄金水道”生态安全保驾护航。
“我们从办理‘2·17’危险化学品船只爆燃案中发现，长江生态环境保护面临着严峻的形势，但人们对长江生态环境资源保护的认知还仅仅停留在口号上，至于如何去保护，不明、不知、也不管。”朱赫说，行政执法和刑事司法衔接机制在传统的知识产权、食品安全等方面较成熟，但在长江资源环境保护领域，由于地方行政执法机关主体多且复杂，权责不明，加上长江流域的刑事案件属于专属管辖，两个主体信息共享机制还没有完全建立起来，导致可能涉嫌刑事犯罪的案件无法移送。“在行政执法与刑事司法的工作对接上，需要彻底解决‘两法衔接’机制不健全、执法标准尺度不统一等问题。”
“牵头成立‘联盟’的过程，也是我们对长江环境保护重新思考认识的过程。”朱赫说，虽然在行政执法与刑事司法的工作对接上，完全解决问题还需要一个长期的过程。“但我觉得最大的改变是大家已经认识到，要从以各自职责为出发点的‘重打击’模式，过渡到合力出击、强化监管，形成职责分明、相互补位的预防、监管、打击、保护网络。”
效果：一年办案数是前5年总和
“联盟”成立后，鼓楼区检察院和联盟成员单位开始着手建立行政机关、司法机关等多部门联动一体化工作机制，完善长江南京段生态环境资源保护行政执法和刑事司法衔接机制，实现信息资源共享，统一执法标准，加强涉及生态环境资源犯罪的刑事打击力度。
2017年6月，“联盟”成员单位长江南京以下深水航道建设工程指挥部向长江航运公安局南京分局报案，称多艘非法采砂船在长江南京、镇江段进行非法采砂作业，个别采砂船在离通过万吨巨轮的深水航道十几米的地方采砂，已经严重威胁长江深水航道的安全。
由于采砂作业主要在长江镇江段，公安机关对是否有权管辖有疑义。鼓楼区检察院通过“两法衔接”平台得知这一情况后，及时跟进。在与相关部门沟通后，几家单位一致决定：“管”！
2017年7月初，徐某、崔某、袁某等10名在长江南京段、镇江段非法采砂的犯罪嫌疑人被鼓楼区检察院批准逮捕。
“犯罪嫌疑人将采砂地点选在南京和镇江两市交界的地方，就是想利用管理的空白来达到非法目的，而且又都是在晚上进行非法作业，给办案带来了一定的困难。”鼓楼区检察院侦查监督科科长江舜治说，相对于非法采砂，因乱排污水造成污染环境的案子，在证据的固定方面给办案人员带来了更大的挑战。
2016年5月，南京市公安局水上分局接群众举报，称南京某公司长江排放口气味异常，排水发红、发黑，水面有大量的泡沫。水上分局经过初步调查，发现该公司排放口排出来的污水疑似有毒有害，可能严重污染环境。后经环境保护部南京环境科学研究所鉴定，该公司超标排放的工业废水“有毒性，可能污染环境物质”。
2017年9月，鼓楼区检察院对该公司的薛某等5人批准逮捕。
“在办理此案时，‘联盟’成员单位河海大学、南京大学、南京环境科学研究所的专家学者给予了强有力的‘智力’支持。”江舜治说，环境污染案的证据主要通过污染检测报告来固定，但检测报告中的数据是否说明已经达到污染级别，需要由专业人员来判断。“在审查批捕时，犯罪嫌疑人以排放的‘不是危险废物，而是高浓度废物’来狡辩，但有关专家明确指出，根据检测报告来看，排放的就是危险废物。在7天的批捕期限内，如果没有这些专家强大的理论支持，困难可想而知。”
据介绍，“联盟”成立以来，鼓楼区检察院办理的涉及长江生态环境方面的案件涉及爆炸、非法捕捞、污染环境、非法采砂，涉案近百人。而污染环境、非法采砂案的办理数量，更是达到了之前5年的总和。
治本，需要立法层面的支持
“‘联盟’的成立，虽然初步改善了以往以罚代刑、案件移送渠道不畅等问题，但要彻底改变长江生态环境保护的面貌，还要从立法等更高的层面来解决问题。”朱赫说。
据介绍，我国没有专门针对长江生态环境资源保护的综合立法，一些专项法律或地方性法规中虽有规定，但比较分散，不系统、不统一、不完备，在实际操作中存在着诸多无法可依的问题。打击破坏长江生态环境资源犯罪的刑事立法，也存在规定不明确、不具体等情况。单就非法采砂来说，两高《关于办理非法采矿、破坏性采矿刑事案件适用法律若干问题的解释》2016年12月1日起开始施行，其中对非法采砂行为入罪作了规定，为打击非法采砂刑事犯罪提供了法律依据，但因追诉标准不明确，在执行法律上仍然存在着障碍。
“目前环境资源案件犯罪构成多要求客观方面有实际的危害结果，犯罪行为与损害后果之间存在刑法上的因果关系。这样的犯罪构成要件提高了打击破坏环境资源犯罪的门槛，导致有些破坏环境资源的犯罪难以得到应有的惩处，很多案件停留在行政处罚阶段，刑法没有发挥应用的功效，导致违法犯罪人员连续违法、多次违法。”南京市检察院法律政策研究室主任刘军认为，在长江生态环境保护立法方向上，一是要在犯罪构成的客观方面，尽量减少结果犯，扩大行为犯，增加对危险犯、过失犯的刑事责任追究；二是要增设相关附加刑，如履行公益劳动，清除污染物，命令暂时停业、撤销从事某项活动的执照，公开其犯罪记录等；三是要完善公益诉讼制度，通过立法和司法解释来解决环境民事、行政诉讼主体的资格问题，进一步确定受害人、公益组织或者社会公益代表者作为诉讼主体的资格。
近年来，随着长江经济带规划的提出和推进，长江生态环境保护和修复被摆在十分重要的位置，国务院已出台《关于健全生态保护补偿机制的意见》，提出要在长江、黄河等重要河流探索开展横向生态保护补偿试点。
2014年以来，江苏省100多名人大代表分别在2014、2016、2017年3次联名向全国人民代表大会提交“关于尽快制定环境保护法的议案”，受到大会主席团的重视。2017年底，全国人大环资委向全国人大常委会作审议结果的报告，建议将长江保护立法列入第十三届全国人大常委会的立法规划。
据悉，南京市鼓楼区检察院正在与沿长江有关检察机关等召开长江生态环境保护问题论坛，研讨长江生态环境检察保护机制，并与其他行政部门一道积极推动长江全流域生态保护工作的开展。（崔洁 雒呈瑞）
